بعد ما كان يقتصر دور الدولة على الحفاظ على الأمن والاستقرار السياسي تحولت إلى دولة متدخلة في الحياة الاقتصادية وذلك من خلال إنشاء مؤسسات عمومية أو انتشال المؤسسات المشرفة على الإفلاس و إعادة إحيائها بغرض حماية مناصب العمل و الحد من البطالة، كما تعمل في القطاعات ذات طابع استراتيجي والتي لا يغامر فيها القطاع الخاص نظرا لدرجة الخطورة الكبيرة واحتياجاتها لأموال ضخمة، ونتناول في هذا المطلب دراسة تحليلية لماهية المؤسسات العمومية وأهدافها في الفرع الأول أما الثاني ندرس مختلف الأساليب و الهيكليات التي اعتمدتها الدولة لإدارة المرافق العامة.

أولا: تعريف المؤسسات العمومية :

المؤسسات العمومية هي الخلية الأساسية للاقتصاد الوطني، رأسمالها تابع للقطاع العام أي الدولة ، ويكون التسيير فيها بوساطة أشخاص تختارهم الجهة الوصية وتتميز المؤسسات العمومية بما يلي:

- إمكانيات مادية وإدارية ضخمة توفرها الدولة ومجموعة من التسهيلات والإعفاءات القانونية والإدارية.

- وجود جهاز رقابي يعينه الوصي – الوزير- يساعد في تنسيق أنشطة هذه الشركات ويقابل هذه المميزات الرقابة الروتينية في الأعمال الإدارية البيروقراطية بالمفهوم السلبي و المركزي الشديد التي تفقد هذه المؤسسات المرونة الكافية التكيف مع معطيات البيئة الخارجية.

ومن الأسس التي تقوم عليها أنها تملك كيان قانوني مستقبل ولها حرية في وضع القواعد والضوابط الخاصة بالعمل كما تملك استقلالية اقتصادية وإدارية.

ثانيا: نماذج المؤسسات العمومية:
لها عدة نماذج نوجزها فيما يلي:

ا- مؤسسات تابعة للوزارات : وتدعى بالمؤسسات الوطنية، وتأخذ أحجاما معتبرة وهي تخضع لاحدى الوزارات صاحبة إنشائها والتي تقوم بمراقبة تسيرها بواسطة عناصر تعينها، تقدم إليها تقارير دورية عن نشاطها ونتائجها.

ب- مؤسسات تابعة للجماعات المحلية : وتتكون هذه المؤسسات في البلدية أو الولاية، أو تجمع بين البلديات أو الولايات أو كلاهما معا، وتكون ذات أحجام متوسطة أو صغيرة ويشرف على منشئيها عن طريق إدارتها وتكون عادة في مجال النقل أو البناء أو الخدمات العامة.

ج- المؤسسات المختلطة: وهي تلك المؤسسات التي تتكون من طرفين:

الأول: هي الدولة والمتمثلة في الوزارة المؤسسة العمومية.

الثاني : يتمثل في القطاع الخاص ويتم إنشاءها إما عن طريق الاتفاق بين الطرفين وإما عن طريق التأميم، وبموجب هذه العملية التي تستطيع الدولة حيازة جزء من رأسمال المؤسسة الخاصة، وهناك عدة إشكال من المؤسسات المختلطة و العمومية.

ثالثا: أنواع المؤسسات العمومية:

وتتكون من :

أ- المؤسسات الفلاحية : وتجمع –أ-المؤسسات المخصصة في كل من الزراعة بمختلف أنواعها ومنتجاتها، وتربية المواشي حسب تفرعاتها أيضا، بالإضافة إلى أنشطة الصيد البحري، وغيرها من نشاطات بالأرض و الموارد الطبيعية القريبة إلى الاستهلاك، وعادة ما تضاف إليها أنشطة المناجم لتصبح جميع هذه المؤسسات ضمن القطاع الأول ككل.

ب - المؤسسات الصناعية : في قطاع الصناعة تتجمع مختلف المؤسسات التي تعمل في تحويل الموارد الطبيعية أساسا إلى منتوجات قابلة إلى الاستعمال أو الاستهلاك النهائي أو الوسيط ( كمورد أو مدخلات لمؤسسات أخرى) وتشمل بعض الصناعات المرتبطة بتحويل الموارد الصناعية إلى منتوجات غذائية وصناعية مختلفة، وكذا صناعات تحويل وتكرير الموارد الطبيعية من معادن وطاقات وغيرها، وهي ما يدعى بالصناعات الاستخراجية، والفرع الواسع والأساسي لدفع الاقتصاد ككل، وهي مؤسسات صناعية التجهيزات ووسائل الإنتاج المختلفة، المستعملة في مجمل القطاعات الاقتصادية بما فيها الصناعية، وهناك صناعة مواد البناء في حالة فصلها عن الأنواع السابقة، حيث تجمع جانب التحويل، الكيمياء وغيرها ، وفي الأخير هناك مؤسسات الصناعات الاستهلاكية بشكل عام.

ج- المؤسسات الخدمية و التوزيع : هذه المؤسسات تشمل مختلف الأنشطة التي التي لا توجد في المجموعتين وهي ذات أنشطة وواسعة انطلاقا من المؤسسات الحرفية، النقل يختلف فروعه، البنوك و المؤسسات المالية التجارة، الجمارك وحتى الصحة وغيرها.

رابعا: أهداف المؤسسة العمومية :
تسعى الدولة إلى تحقيق عدة أهداف حسب نوع المؤسسة التي تسيرها ويمكن تلخيصها فيمايلي:

أ‌- الأهداف الاقتصادية : وتتمثل في :

- تحقيق الربح : إن استمرار المؤسسة العمومية مرهون بتحقيقها لمستوى أدنى من الربح يضمن لها إمكانية رفع رأس مالها بأقل التكاليف الممكنة وبالتالي توسيع نشاطها حتى يصمد أمام المؤسسات الأخرى واستعمال الربح المحقق لسديد الديون وتوزيع الأرباح وتكوين مؤونات لتغطية الخسائر و الأعباء.

- تلبية متطلبات المجتمع : إن تحقيق الدولة لنتائجها يمر عبر عملية تصريف أو بيع إنتاج المؤسسة العمومية وهو ما يغطي طلبات المجتمع.

- عقلانية الإنتاج: يتم ذلك باستعمال الترشيد للعوامل الإنتاج والتخطيط الجيد والإشراف على عمالها بالإضافة إلى مراقبة الدولة لتنفيذ هذا البرامج.

ب‌- الأهداف الاجتماعية:

- ضمان مستوى مقبول من النتائج :يعتبر العمال في المؤسسة العمومية المستفيدين الأوائل من نشاطها ويتقاضون أجور تضمن لهم تلبية حاجتهم

- تحسين مستوى معيشة العمال : نظرا لتطور السريع الذي تشهده مجتمعات يجعل العمال أكثر حاجة لمنتوجات جيدة مما يدعو الدولة لتنويع الإنتاج وتحسينه وتوفير امكانيات مالية للعمال حتى يسهل عليهم اقتنائها.

- إقامة أنماط استهلاكية : تسعى الدولة إلى تقديم منتوجات جديدة للمستهلكين

- السهر على تنظيم وتماسك العمال

- توفير تأمينات ومرافق للعمال: تتمثل في التأمينات الاجتماعية و المساكن الوظيفية أو العادية بالإضافة إلى المرافق العامة مثل تعاونيات استهلاك و المطاعم.

ج‌-الأهداف الثقافية و الرياضية : وتتمثل في :

- تدريب العمال المبتدئين ورسكلة القدامى.

- توفير الوسائل الترفيهية الثقافية.

- .تخصيص أوقات الرياضة مما يجعل العالم في صحة جيدة فيؤدي دوره كامل في الإنتاج

د- الأهداف التكنولوجية:

- البحث والتنمية : تؤدي الدولة أو تعمل على إدارة مصلحة أو الوسائل الإنتاجية علميا

تؤدي الدولة دورا مساندا للسياسة القائمة في البلاد في المجال البحث والتطور التكنولوجي خاصة المؤسسة الضخمة، وذلك من خلال الخطة التنموية العامة للدولة المتوسطة الأجل التي يتعرض من خلالها التنسيق بين العديد من الجهات إبتداءا من هيئات ومؤسسات البحث العلمي و الجامعات والمؤسسات الاقتصادية وكذا هيئات التخطيط الأخرى كالمجلس الاقتصادي و الاجتماعي.

خامسا: أساليب و الهياكل إدارة المرافق العامة:

1- الإدارة المباشرة : حيث تقوم الدولة أو الهيئات العامة مباشرة بواسطة موظفيها وأموالها العمومية ووسائل امتيازات القانون العام، وتدار غالبية المرافق العامة بهذه الطريقة خصوصا تلك التي تفرض طبيعتها إشرافا كاملا من قبل الإدارة أو أنها تمس كيان الدولة أو تتعلق بجوهر وظائفها التقليدية كالدفاع و القضاء والخارجية.

2- الإدارة الغير مباشرة: فيما تعهد الإدارة لأحد الأشخاص، القانون الخاص باستغلال مرفق عام وإدارته مقابل نسبة من الأرباح، ويظهر صاحب الاستغلال غير المباشر كوكيل عن الإدارة ، يعمل لحسابها في إدارة الرفق ( إدارة حصر التبغ والشباك)، وتقوم الدولة بتقديم أموال اللازمة ، ولا شأن للمتعهد بالنتائج المالية المترتبة عن إدارة المرفق، فإذا حققت أرباحا فإنها تعود للدولة، وهي التي تتحمل مخاطر المشروع وخسائره أيضا.

3- الامتياز: وهو عدم إلزام تعهد السلطة العامة، بمقتضاه إلى شخص من أشخاص القانون بإدارة مرفق عام واستغلاله لمدة محددة في العقد مقابل بدل.

4- شركة الاقتصاد المختلط: حيث يدار المرفق العام بواسطة هيئة يشارك في تشكيلها ممثلون عن الإدارة وعن أشخاص القانون الخاص وغالبا ما تأخذ شكل الشركة المسامة التي تكتب الدولة بجزء كبير من أسهمها.

5- الشركة الوطنية: وهي طريقة تعتمدها الدولة أحيانا في إدارة بعض المرافق الاقتصادية حيث تنشئ شركة ذات مساهم وحيد وتساهم الدولة بكامل رأس المال وتتولى إدارة المرفق بأسلوب وأحكام القانون الخاص.

6- التأميم: الغاية من هذه الطريقة هو نقل ملكية بعض المشروعات الخاصة ذات النفع العام إلى النطاق الجماعي حيث تدار بإحدى الطرق إدارة المرافق المعتمدة.

إن كل هذه الطرق جاءت بشكل تدريجي وقد حاولت الدول من خلال تخطي الأزمات الاقتصادية التي عرفتها في مراحل معينة
إن وجود المؤسسات العمومية في مختلف الأنظمة يختلف باختلاف المبادئ التي يعتمد عليها كل نظام. فأسباب وجودها في النظام الاشتراكي غير أسباب وجودها في النظام الرأسمالي.
وفي هذا الجزء سنحاول معرفة مبررات وجود المؤسسات العمومية في مختلف الأنظمة.

سادسا : المؤسسة العمومية في النظام الاشتراكي

إن المؤسسات العمومية الاقتصادية في النظام الاشتراكي تضمن تحقيق الأهداف الكبرى للنظام الاشتراكي. وذلك بامتلاك الدولة لوسائل الإنتاج، بواسطة تأميم المؤسسات أو إنشاء أخرى بأموال الدولة طبقا لأهداف الخطة الاقتصادية المسطرة. ومن أجل القضاء على الاستغلال. فالمحيط العام للمؤسسة الاقتصادية العمومية في هذا النظام هو تنفيذ الخطة الموجهة. فالكل موجه، معدل الإنتاج، الأجور، عدد العمال، برامج القروض... فهي تخضع لسياسة تنمية شاملة ملزمة التنفيذ. فإنتاج المؤسسة يعود إلى المجتمع بكامله، فهناك علاقة وثيقة بين المصلحة العامة للمجتمع والمؤسسة وهي بالتالي ليست حرة فيما يتعلق بإنتاجها، سواء من ناحية إختيار المواد الأولية، أو فيما يتعلق بالتجهيزات ووسائل الإنتاج التي تخطط طبقا لبرنامج الاستثمار التي تؤخذ فيه بعين الاعتبار جوانب اجتماعية وسياسية لا تربط دائما بالجانب الربحي.


فانطلاقا من معرفة المبادئ التي يعتمد عليها الاقتصاد الاشتراكي يمكن إعطاء صورة واضحة عن تطور المؤسسات العمومية في هذا النظام ولعل أهم هذه المبادئ:

1- الملكية العامة لوسائل الإنتاج:
وتتمثل في ملكية الدولة لوسائل الإنتاج عن طريق تأميم المؤسسات أو إنشاء أخرى وذلك بهدف نزع الفوارق الاجتماعية والقضاء على جميع أنواع الاستغلال إذ لا يمكن تحقيق ذلك حسب هذا النظام إلا بالملكية الجماعية لوسائل الإنتاج.
2- التخطيط المركزي:

انطلاقا من أن الدولة في هذا النظام تتحكم في وسائل الإنتاج فهي بذلك تأخذ بزمام الأمور كلها. إذ تعتبر الخطط (برمجة الإنتاج، التوزيع، الأجور...) إلزامية ومستمرة وذلك من أجل تحقيق التسيير العقلاني لمجموع الموارد البشرية والمادية.
ومن هنا يخضع المحيط العام للمؤسسة العمومية لتأثير السياسات العامة التي تنتهجها الدولة. إذ تصبح المؤسسة ملزمة بتنفيذ الخطط. وذلك من أجل تحقيق الأهداف الكبرى المحددة مركزها.

غير أنه في كثير من الأحيان لا تهدف المعاملات الاقتصادية إلى الربح واحترام المقاييس وإنما تأخذ في الحسبان اعتبارات تحدد مسبقا وفق الخطة العامة.

ومن هنا فإن المؤسسة في النظام الاشتراكي تعتبر كنوع أو شكل من أشكال الملكية العامة لوسائل الإنتاج. وهذا بالنظر إلى مواردها التي تعتبر ملك للشعب ولأن إنتاجها يعود بالفائدة على الجميع. وبذلك أصبحت المؤسسة من الناحية التسييرية والتنظيمية كملحق إداري للنظام المركزي إذ لا تمتلك أدنى الصلاحيات فهي بذلك أداة لتنفيذ السياسة الاقتصادية.

وكان من بين ما نتج عن هذا التسيير المركزي في كثير من البلدان إهمال الربح. إذ كانت تركز في معظمها على تحقيق الأهداف الاجتماعية والتنموية الكلية.

إن الخضوع المطلق للوصاية المركزية صعبت المسؤولية في كثير من المؤسسات إلى تسوية المعلومات الخاصة بمؤسساتهم، وإعطاء الوصاية نظرة غير واقعية وغير حقيقية حول المؤسسة وهو ما جعل الحالة الصحية لهذه المؤسسات تزداد سوءا يوما بعد يوم.

وبهذا كله يمكن اعتبار المؤسسة في النظام الاشتراكي كوسيلة من وسائل الإنتاج في يد الجهات المركزية إذ تعتبر شكل من أشكال الملكية العامة لوسائل الإنتاج، تسهر على تطبيق القرارات الفوقية دون أي تدخل منها. إذ لم يكن لديها أدنى مسؤولية في اتخاذ القرارات، سواء فيما تعلق الأمر بالإنتاج أو اختيار المواد الأولية أو شيء آخر. بل على العكس من ذلك فقد كانت مجبرة على تنفيذ الخطة المركزية.

سابعا : المؤسسة العمومية في النظام الرأسمالي:

إن المؤسسات العمومية الاقتصادية في النظام الرأسمالي الحر حقيقة واقعية منذ فترة طويلة.
وحسب بعض المختصين فهناك ثلاثة أنواع من المبررات لوجود المؤسسة العمومية...(1).
1- المنظور الأول (المسمى النيوكلاسيكي): يعتمد على البرهنة للاقتصاد الجزئي والذي حسبه فإن البحث الأقصى عن الربح لكل متعامل اقتصادي خاص ينتج وضعية مثلى للمجتمع والمؤسسة العمومية في هذا الإطار إستثناء يؤكد القاعدة.
2- أما الثاني فهو كلي والذي يعتمد على نظرة نقائص هذا التحليل الاقتصادي مقابل إثبات الوقائع ليبرر تدخل الدولة على المستوى السياسي والاجتماعي.
3- أما المنظور الثالث فهو يعتمد على نظرة مختلفة أساسا للمجتمع ويبرهن على أن تدخل الدولة في اقتصاد رأسمالي يسمح بحل تناقضات هامة.
4- ومن جهة أخرى فإن المؤسسات العمومية الاقتصادية في الاقتصاد الحر، تختلف عن مثيلاتها في الاقتصاد الاشتراكي. إذ لا تؤدي نفس الأهداف، فوجودها في النظام الحر ليس لأغراض اجتماعية، بل على العكس تماما من ذلك فهي مثل مثيلاتها في القطاع الخاص إذ كلاهما يستعمل نفس الطرق في الإنتاج والتوزيع من أجل تحقيق نتائج إيجابية.
وبهذا الدور فهي تلعب دورا هاما وكبيرا في التنمية لما لها من إمكانيات معتبرة.


ولذلك نجد أن:
I- في جميع الاقتصاديات الرأسمالية يوجد مكان مناسب لمؤسسة العمومية الاقتصادية غير أنها تختلف من حيث الشكل والنشاط. إذ ليست منظمة بالطريقة نفسها وليست لها نفس الأهمية، بالرغم من فلسفة النظام الرأسمالي تحتم جعل النشاط الاقتصادي وكافة الأنشطة لدى القطاع الخاص.(1)
فمن الناحية التاريخية كان ظهور المؤسسات العمومية في النظام الرأسمالي على أثر الأزمات الاقتصادية المتتابعة التي عاشها هذا النظام وما خلفته من مآزق على مستوى البطالة والتضخم، إذ تتدخل الدول الرأسمالية عن طريق إنشاء مؤسسات عمومية للوقوف في وجه تلك الأزمات.

1- اسباب وجود المؤسسة العمومية في النظام الراسمالي:
فأسباب وجودها والمكانة التي تحتلها تختلف من دولة إلى أخرى، فوجودها في الولايات المتحدة الأمريكية غير وجودها في اليابان، وهو يختلف عنه في فرنسا. إلا أن الأسباب والدوافع العامة تكاد تكون متشابهة، ومن الأسباب التي تدفع إلى حتمية وجود قطاع عام ومؤسسات عمومية في الاقتصاد الرأسمالي ما يلي:
ا- الهيمنة والسيادة:
إن عملية خلق مؤسسات عمومية اقتصادية أو تأميم بعضها الآخر يعتبر في بعض البلدان عامل سيادة وهيمنة، وتدهور هذه السيادة غالبا في قطاعات حساسة للغاية مثل

قطاع النقل البحري وقطاع البنوك والنفط والصناعات الثقيلة خاصة العسكرية منها، وهو ما يدفع ويكون رغبة شديدة لتلك الدول في السيطرة على الموارد الطبيعية ذات الطابع الاستراتيجي.

ب- الأسباب المالية:
إن المشاريع الاستثمارية الكبيرة تتطلب أموالا باهضة وتكلفة عالية وموارد مالية كبيرة جدا، هذا النوع من الاستثمار لم يكن لدى القطاع الخاص القدرة المالية والإدارية الكافية لتحقيقه، لذلك كان من اختصاص الدولة التي لها الإمكانيات اللازمة والموارد المالية التي تستطيع بواسطتها تحقيق هذه المشاريع.

ج- الأسباب الاجتماعية:
غالبا ما تكون للدولة أهداف غير تجارية من وراء إنشاء المؤسسات العمومية الاقتصادية، إذ تهدف إلى ضمان العمل لعدد كبير من العمال وتسعى لتوفير المواد الأولية للمواطنين فتعمد الدولة إلى مساعدة تلك المؤسسات عن طريق الأموال.

د- المخاطرة:
تمتاز بعض النشاطات بدرجة كبيرة وعالية من المخاطرة وذات مردودية ضعيفة وغير مضمونة مثل الطاقة النووية.
وبهذا فإن دور المؤسسات العمومية في الاقتصاد الرأسمالي كبير جدا، لأنه يحيط بنواحي متعددة، فهي تهتم بالاستثمارات الكبيرة وتوفر عمالة أكبر مع مراعاة في ذلك كله جانب المردودية مع لعب دور اجتماعي رفيع المستوى.

2- عناصر تنظيم المؤسسة العمومية في الاقتصاد الرأسمالي:
سنتعرض في هذه الفقرة إلى بعض العناصر التي تسير وفقها المؤسسة العمومية الاقتصادية في النظام الرأسمالي.

ا- النمو الاقتصادي:
إن النمو الاقتصادي نقطة أساسية ومركزية في النظام الرأسمالي ويعطي لها أهمية كبيرة وأولوية عظيمة، فهي تهدف إلى زيادة إنتاجها الصناعي من أجل طرح فائض مالي لتمويل الاستثمارات الجديدة.

وباعتبار المؤسسة العمومية عنصر من عناصر تنظيم الاقتصاد الرأسمالي فإن لها نفس الأهداف والطموحات من حيث النمو والربح. بل زيادة على القطاع الخاص فهي تخوض في المشاريع المكلفة لما لها من إمكانيات مالية ومادية معتبرة تسمح لها بالدخول في استثمارات عالية الخطورة وذات مردودية غير مؤكدة، فهو بذلك يستفيد من تسهيلات تمويلية تحميها إلى حد بعيد من العجز المالي الذي تعاني منه كثير من المؤسسات الخاصة.

أما من ناحية العمل فإن شروط العمل عالية لما يوفر القطاع من حماية اجتماعية.
ب- تأثير المؤسسة العمومية ومرونتها:
إن المؤسسة العمومية الاقتصادية لها تأثير مباشر على التوازن العام الاقتصادي خاصة في الموارد والاستعمالات والتشغيل والادخار، الأسعار...

ومن جهة أخرى فإن للمؤسسة العمومية الاقتصادية مرونة كبيرة، إذ تتأقلم مع الأوضاع الاقتصادية فيما يخص الاستثمار والأسعار.
ج- التنظيم:
تعتبر المؤسسة الاقتصادية العمومية وسيلة تخطيط، فهي بذلك وسيلة تنظيم (1) ومن ثم فهي لا تستطيع تحديد أهدافها لأنها وسيلة أداء للسياسة الاقتصادية العامة ومن ثم فإن تنظيم الاقتصاد يستلزم وجود المؤسسات العمومية الاقتصادية في النظام الرأسمالي.

د- الصالح العام:
يعتبر تحقيق الفائدة العامة للصالح العام حقيقة واقعية تهدف إليها المؤسسات العمومية، فهي في ذات الوقت ضرورة اقتصادية واجتماعية.

غير أن البعد الاجتماعي الذي تحمله المؤسسات العمومية الاقتصادية في أهدافها لا يمنعها من أن تكون لها مردودية عالية وهذا ما يلاحظ في فعالية التسيير التي تعني خروج

فائض مالي ونمو اقتصادي متوازي، فهي بذلك تستعمل نفس المعايير التي تعمل بها المؤسسات الخاصة.

ه- الإدارة التسييرية:
إن التسيير العمومي للمؤسسات العمومية الاقتصادية في النظام الرأسمالي ما هو في الحقيقة إلا تنفيذ لأوامر السلطات العمومية، فهو تطبيق لتوصيات الإدارة، مع التأكيد على استقلالية الطاقم الإداري ومهنيته.